食品法漫谈（2）：食品安全“三权分立”、政府撒谎到王石转型

Food Law (2):’Separation of Power’ as Applied to Food Safety and Government Lie

笔者将食品法分成两个层面：第一是吃不吃得饱，也就是保证有饭吃的法律；第二是食品安全质量。前者指的是食品量上的安全也就是能不能吃饱；后者指的是质的安全性，就是吃了会不会有健康隐患。

中国文字博大精深，我们讲说吃吃喝喝，把吃放在喝的前面。这里是有十分道理的。基本上说，吃的东西比喝的更重要。吃的可以填饱肚子，喝的却不一定。最直白的说，人们可以用饭来填饱肚子，却不大可能喝酒来填饱终日。如果将食品和酒水区别对待，食品法和酒法会有不同的侧面。过去中国，能不能吃饱是个大问题，用现在的话讲就是粮食安全。在过去，食品生产技术不发达，或遇到天灾人祸的时候，粮食往往要定量供应。粮食不足，天怒人怨，多少改革换代的发生，皆因青黄不接，百姓揭竿而起。为了开疆扩土，统治者还要立法征粮，所谓三军未动，粮草先行。一部三国演义，诸葛孔明羽扇纶巾、挥斥方遒，驰骋疆场，粮草几乎是每一次战役他老人家都要关顾的问题。其数次北伐，每到关键时候，粮草供给都是其挥之不去的痛。到了新中国，解决十几亿人口的吃饭问题在三年自然灾害面前倒下来了。一直到今天的中国每到年尾年初，中央一号文件几乎无一例外地强调粮食安全问题。也就是说粮食安全、充盈国家粮库在历朝历代都是一个十分头痛的问题。一个有序而稳定的国家，粮食安全是可以用法律的形式来固化，是以有粮食法。但是一个国家如何去保证粮食安全，远远非一部法律能解决，它更是一个政治问题。所以本系列文章将更多的谈论食品法的第二个层面也就是食品安全质量的法律。

笔者有一个理论叫食品的“三权分立”——食品安全质量是政府、食品经营者和消费者三方共同的责任，并且它们组成食品安全的利益相关者。这三者是一个相互制衡的有机体。这三者中，政府有监管权，食品经营者有获利权，而消费者有知情权和质量安全权。食品经营者是食品安全的第一负责人，消费者处于相对弱势，与前者实质上是处于利益对立关系，前者关注的是利益，后者有健康诉求。政府是居中裁判人，它需要不偏不倚处理前二者之间的冲突。这三者当中政府起了居功至伟的作用，笔者就先来谈谈政府。笔者认为食品安全法需要去廓清政府的角色是：哪些政府部门去管理食品？政府该怎样管理？

对于第一个问题，中国从建国以来就一直尝试去回答这个问题，却一直没有清晰地解答好。新中国在传统上，卫生、农业及工商部门是食品安全监管的“大户人家”，而其中尤为显要的是卫生部门。道理也很简单，早年的卫生部门有疾病控制功能，可以监控食源性疾病。早年的食品安全问题远远没有今天那样具备纵深复杂度，加上新中国初期，我们更加关注的是粮食安全问题，也就是吃不吃得饱的问题。改革开放前，中国没有太深的城镇化和工业化，农业种养源头污染及工业生产加工型食品安全远远没有今天严重和受到重视。在这三个部门里面，农业和工商部门介入食品安全监管有它们的必然性，同时也有着天然弊端。农业部门来管理食品安全本身与它的部门性质取向是相冲突的。因为农业是一个典型的产品推广型的部门，也就是农业经济增长是它的主要任务，让它同时来兼顾食品安全，有些勉为其难。道理很简单，追求经济发展往往就对安全放松监管。严格意义上讲，这三者当中最缺失安全监管的专业性的当属工商部门，一则其实它就是对小经济业者包括农贸市场买卖粮食作物买家进行“户籍登记管理”，后来也就逐步演变成工商登记；二来，工商部门作为一个文官部门，吸纳了很多所谓的退伍军人，这是一个很有意思的年代，退伍军人也许是政治信仰坚定，但未必有较高的文化水平。在那个时候，工商所可以散布到中国每个犄角旮旯的乡镇，卫生部门无法做到，所以有相对的食品安全技术能力，但监管网络和触角无法与工商部门媲美，所以慢慢地工商部门就渗透变成食品安全的监管大户。

改革开放给中国带来了工业化，并因此带动了食品的工业化生产加工。质检部门也就是在这个时候开始成型并在中国加入世界贸易组织之后将主抓国内工业生产质量安全与进出口检验检疫合并组建了成为中央大部——国家质量监督检验检疫总局（以下简称质检总局）。质检部门将食品工业生产加工及食品进出口的大权揽入门下。2003年中国的药监部门从卫生系统分开，开始慢慢进入食品安全的监管。08年三聚氰胺奶粉事件沉重地打击了中国公众对食品安全的信心，中国的食品分段监管正式写进《食品安全法》。而这个效果并不尽如人意，2013年，两会又把食品监管体系再次颠覆，工商部门退出，药监部门扩权。中国进入食品安全相对集权监管的时代。

读者诸君若要问我，一个部门监管好还是多个部门好，我实在告诉你，我也不知道。《三国演义》里的卷首语原话是“话说天下大势，分久必合，合久必分。”历史是轮回的相似。笔者并没有批评政府的意思，也该实事求是地看到，今天中国的食品安全远比过去复杂。美国现在主要有两个部门在监管食品：美国农业部门监管了肉类、禽类产品以及部分蛋产品，而其它初级农产品及食品工业则由美国食品药品监督管理局监管，当然还有一些小众食品的监管部门，比如财政部下属的酒类、烟草及贸易局（Alcohol and Tobacco Tax and Trade Bureau）监管酒类。就是这样相比中国相对厘清的监管架构，公众还不满意，希望能够看到单一部门来监管食品。当然十几二十年前就不断有呼声要合并监管部门进行食品监管，但这个提议一直无法实际执行。

笔者还有一个理论叫做中国食品的安全性竞价拍卖化。中国的食品安全是一个源头生产端污染问题。本来治本的模式是源头生产加工端事前治理，但是这不是一时半会，也不是立即就可以见效的。所以监管者就把监管力度放在最终产品检测上，走的是一种事后监管。这种监管就像拍卖会的竞拍。拍卖本身是一种商业行为，会产生成本，最终转嫁到买家。对于流拍品或者找另家拍卖行，或通过其它市场渠道找到买家。三鹿事件后中国奶业检测出来的残次品，后来被报道转道销售到一些西部边远地方。中国的富裕阶层愿意付出高价竞买通过检测而筛选下来的相对安全的食品，但普通农村老百姓或者更多的需要面对“流拍”的残次食品。这就论到第二个问题，政府应该怎样去管理食品。

笔者想起万科掌门人王石最近做了一个专访，谈到万科要转型城市配套服务商，他提到将来的万科不仅仅只是一个住宅商，更是围绕住宅，提供一揽子解决方案和服务。转型是他整个访谈的核心词汇，王石是很会讲故事的一个人，就像他在女人身上的华丽转身，在事业上的起承转合都在预示中国整个社会都在面临全方位一揽子转型。笔者认为中国政府处理食品安全也面临这种转型。三鹿奶粉事件之前的中国食品安全监管基本以事后监管、分段监管为主，而对于源头污染及整个产业链的监管没有去关注，没有一个一揽子的概念。

回答上面两个问题时我们不应该回避政府是什么这样一个核心的假设。荀子说：人之性恶，其善者伪也。今人之性，生而有好利焉，顺是，故争夺生而辞让亡焉。古人还说：天下熙熙，皆为利来；天下攘攘，皆为利往。其实这些与西方的人性本恶异曲同工。今天的食品问题很多都归结到政府问题。问题的核心就在于，公众寄望政府能够置身利益之外，不偏不倚地来监管，却忘记政府本身也是人的组合，它本身也是一个利益体。政府在很多食品安全的事件中扮演了不光彩的一面。而且这个问题，不分中外。

上世纪八九十年代的英国疯牛病几乎毁灭性地打击了英国及其邻国的牛肉产业。当时在任的英国农业部长再也坐不住。他和他的女儿就当着媒体的面吃着牛肉汉堡，为的是向世界证明英国的牛肉安全性是有保障的。结果他吃下去的汉堡估计还没有消化掉，那厢媒体就报道说又有人因为疯牛病而亡故。这位部长还嘴硬，从来也没有承认他的这番言论有什么不妥之处。

无独有偶，中国当年三聚氰胺事件刚刚露头时，中央电视台还专门有一档节目报道了三鹿奶粉生产如何经过一千多道检验工序，历陈三鹿奶粉之工艺先进，安全质量有保障。谁知道，自己打自己嘴巴。央视最后不得不把这个节目偷偷删除掉，至今留个笑柄。人们不禁会想，央视这档节目的播出就算不是政府授意，也是政府默许了的。有外媒将中国的央视比作半个政府，它说话也就等于政府在说话，所以它说错话，做错事，人们也就当政府的。却是说明了食品安全中国政府也无法置身事外。

话说到这里，读者诸君可能觉得食品安全的某些无奈。不用怕，笔者的理论才开说。刚刚提到食品安全的“三权分立”，政府是其中一权，食品安全还有其它两权会留给我们更多的希望。下期会有精彩分享。

Food safety has received increasing global attention from public policy makers, scholars and the general public. According to the author, there are two aspects for food laws, namely laws as enacted to ensure food security and those promulgated to guarantee that food is produced in a sanitary manner with certain quality. Nevertheless, food security is a political issue that attracts lots of international heated debate and so he tends to pay more attention to the second aspect, namely food safety in this series of articles. The author sees food safety as a shared responsibility of government, food businesses and consumers. This article focuses on government responsibilities in food safety and raises questions as to which departments should take what responsibilities in terms of food safety. It is not easy to answer, nonetheless. The author makes it clear that both western and Chinese governments should not be trusted as they tend to lie before the public if not watched. But, the author also recognizes that food safety in today’s society is much more complicated than before, in the sense that the food chain is simply too inclusive.